Premijer Milojko Spajić trebali bi sjutra da uputi Venecijanskoj komisiji molbu za dobijanje hitnog mišljenja sa preporukama u vezi prestanka funkcije sutkinje Ustavnog suda Crne Gore Dragane Đuranović.

Pismo Spajića Venecijanskoj komisiji prenosimo integralno:

„U skladu sa Sporazumom predstavnika vladajuće većine (predsjednik PES-a) g. Milojka Spajića i predstavnika parlamentane opozicije u crnogorskom parlamentu (Danijel Živković DPS, Damir Šehović ES i Adrijana Vuksanovića HGI) potpisanim 15.3.2025. godine, koji dostavljamo u prilogu, podnosim zahtjev Evropskoj komisiji za demokratiju putem prava (Venecijanskoj komisiji) da u skladu sa svojim nadležnostima odgovori na pitanja predstavnika vlasti i opozicije.

Imajući u vidu okolnost da predstavnici vlasti i opozicije imaju više nedoumica o predmetnom slučaju, u nastavku pisma navodimo odvojeno pitanja i ključnu argumentaciju vlasti i opozicije. Naknadno ćemo dostavljati i priloge koji mogu pomoći u stvaranju potpune slike o problematici tumačenja navedenih normi u materijalnom i formalnom smislu.

Strane potpisnice Sporazuma, će dakle, odvojeno iznijeti argumentaciju kojom dokazuju svoje pozicije, ali i mole Venecijansku komisiju da osim odgovora na ova pitanja, daju preporuke u cilju rješavanju eventualnih dilema koje egzistiraju u ustavnopravnom sistemu Crne Gore, po ovom osnovu.

A. Ukratko o argumentima i pitanjima predstavnika vlasti

Članom 154 stav 1 Ustava Crne Gore je propisano: “Predsjedniku i sudiji Ustavnog suda prestaje funkcija prije isteka vremena na koje je izabran ako to sam zatraži, kad ispuni uslove za starosnu penziju ili ako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora”. Stavom 2 istog člana uređuju se razlozi za razrješenje sa dužnosti usljed osude za djelo koje bi sudiju Ustavnog suda činilo nedostojnim vršenja funkcije, kada dođe do trajnog gubitka sposobnosti za vršenje funkcije i ako sudija Ustavnog suda javno ispoljava svoja politička uvjerenja.

Zakonom o Ustavnom sudu propisano je da će Ustavni sud o ispunjenju uslova za starosnu penziju, obavijestiti predlagača koji je tog sudiju predložio, šest mjeseci prije ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, odnosno prije isteka mandata (čl. 7 st. 2).

Kako su razlozi za prestanak funkcije vezani za činjenice koje su po svojoj prirodi nesporne ili opšte poznate, to je postupak njihovog utvrđenja i karakter obavještenja koje Ustavni sud prosljeđuje Skupštini deklaratornog karaktera. Lični zahtjev sudije, postojanje pravosnažne presude za krivično djelo, kao i ispunjenje uslova za starosnu penziju ne zahtijevaju vijećanja i glasanje, utvrđivanje povezanih činjenica i slično. Radi se o konstataciji.

Dakle, informacija iz dopisa predsjednice Ustavnog suda o godinama života i radnog staža za sve sudije Ustavnog sud koji je dostavljen na osnovu upita predsjednice Ustavnog odobra Skupštine, bila je dovoljna Ustavnom odboru Skupštine da konstatuje nespornu činjenicu, odnosno da su nastupili uslovi propisani Zakonom o PIO.

Napominjemo, da Ustavni odbor na sjednici nije cijenio postupak koji je prethodio slanju obavještenja koje je predsjednica Ustavnog suda uputila Ustavnom odobru.

Tvrdimo da je Ustavni odbor imao ne samo pravo, nego i ustavnu obavezu da ovako postupi, kao i da je u slučaju nedoumica oko primjene ovih ustavnih normi imao puno pravo da razmatra način na koje se one primjenjuju i shodno tome izvede zaključke, sve u skladu sa članom 38a Poslovnika Skupštine Crne Gore.

Dakle, Ustavni odbor razmatra načelna pitanja o jedinstvenoj primjeni Ustava, što je bila nadležnost Ustavnog odobra i u ovom slučaju, jer pri istoj ustavnoj normi sudijama redovnih sudova prestaje funkcije shodno primjeni Zakona o PIO.

U pogledu dosljednog tumačenja materijalne norme o prestanku mandata sudija zbog sticanja uslova za starosnu penziju, naglašavamo da je po ovom osnovu prestala funkcija za više od 100 sudija i državnih tužilaca primjenom Zakona o PIO i ,,po sili Ustava“ a da su pravila o prestanku mandata po ovom osnovu jednako uređena i za sudije Ustavnog suda. Još važnije, u svom djelovanju, Ustavni odbor se vodio ranijom praksom koja se javila u slučaja prestanka mandata bivšem sudiji Ustavnog suda, Dragoljubu Draškoviću, kada je na identičan način utvrđen prestanak mandata uprkos činjenici da je Ustavni sud Skupštini tada odbio da dostavi obavještenje iz člana 154 stav 3 Ustava. Upravo je tada razrađen mehanizam koji se primijenio i slučaju sutkinje Đuranović, a tada je to naišlo na odobravanje kako parlamentarne većine tako i opozicije, što je u konačnici legitimisano izborom novog sudije na upražnjeno mjesto sudije Dragoljuba Draškovića. Imajući u vidu raniju identičnu praksu, ne može se govoriti da je u djelovanju Ustavnog odbora u slučaju Đuranović bilo ikakve arbitrernosti, već naprotiv, jedino arbitrerno djelovanje se može ogledati u protestu povodom ove situacije, koji je izostao u slučaju Drašković.

Na osnovu svega navedenog, predstavnici vlasti mole da nam odgovorite na sljedeće pitanje:

Da li u slučaju nespornog nastupanja razloga za prestanak funkcije zbog ispunjenosti uslova za starosnu penziju, shodno članu 154 stav 1 Ustava, sudiji Ustavnog suda prestaje funkcija i onda kada Ustavni sud ne utvrdi očiglednu ispunjenost uslova za prestanak funkcije na sjednici Ustavnog suda u skladu sa članom 154 stav 3, odnosno, da li je utvrđivanje razloga za prestanak funkcije na sjednici Ustavnog suda samo deklarativnog karaktera, i s tim u vezi, da li je Ustavni odbor djelovao van okvira svojih nadležnosti, kada je na osnovu dopisa predsjednice Ustavnog suda, kao odgovora na upit o godinama života i staža svih sudija, usvojio zaključak da su u slučaju sudije Đuranović nastupili razlozi za prestanak funkcije zbog ispunjenja uslova za starosnu penziju?

Na sjednici Ustavnog odbora, predstavnici opozicije su, suprotno praksi domaćih sudova i međunarodnim standardima, smatrali da sudijama Ustavnog suda prestaje funkcija primjenom Zakona o radu, a ne Zakona o PIO, što je bio i stav pojedinih sudija Ustavnog suda (uključujući i sudiju Đuranović), zbog čega je i nastao ovaj problem.

Međutim, podsjećamo da je, pozivajući se na međunarodne standarde i praksu međunarodnih sudova Upravni sud Crne Gore je brojnim odlukama, a koje ćemo u prilogu dostaviti, izrazio stav da su u pogledu prestanka sudijske funkcije ,,uslovi za ostvarivanje prava iz korpusa penzijskog i invalidskog osiguranja pa i prava na starosnu penziju regulisani u nacionalnom zakonodavstvu Zakonom o PIO”.

Vrhovni sud Crne Gore je potvrdio odluke o prestanku sudijske funkcije kojim je verifikovan stav Upravnog suda ističući, između ostalog, da ,,sudije ne zasnivaju radni odnos, već se odlukom biraju radi obavljanja sudijske funkcije kao javne funkcije. Sudijska funkcija je javna funkcija koja se povjerava kvalifikovanim licima odlukom nadležnog državnog organa, a ne zasniva se ugovorom o radu, niti se okončava prestankom tog ugovora, te se ne radi o radnom odnosu, na što nedvosmisleno ukazuje i način izbora sudija.”.

U pogledu sjednice iz juna prošle godine u glasanju su učestvovale sudije koje su lično bile zainteresovane za ishod. Nije se desilo izuzimanje po osnovu principa nemo judex in sua causa, pa je došlo do utvrđivanja konflikta interesa jednog sudije od strane Agencije za sprečavanje korupcije. U krajnjem, Ustavni sud može u svom radu da ostane bez kvoruma potrebnog za odlučivanje. Da li bi u tom slučaju Skupština trebala da suspenduje svoje ustavne nadležnosti?

Vlast počiva na međusobnoj kontroli i ravnoteži. Sve što je Ustavni odbor uradio je, po našem mišljenju, konstatacija nespornih činjenica i proaktivno djelovanje sa ciljem zaštite legitimiteta i funkcionalnosti Ustavnog suda. Na taj je način sačuvao dignitet Ustava, Skupštine i na kraju, ali ne i manje važno, samog Ustavnog suda kako ne bi u radu učestvovale sudije kojima je po sili Ustava prestala funkcija.

B. Ukratko o argumentma i pitanje predstavnika opozicije

„Načela ustavnosti i zakonitosti, u najširem smislu, označavaju ideju da se pravom ograniči državna vlast i ovo načelo ima pravu i političku dimenziju. Pravna dimenzija podrazumjeva nadređenost Ustava ostalim nižim pravnim aktima koji sačinjavaju pravni sistem konkretne države, dok se politička dimenzija ogleda u ograničenju vlasti političkih struktura i kontroli njihovog postupanja“ (str. 355 Komentara Ustava autor prof. dr Mladen Vukčević – izdavač Udruženje pravnika Crne Gore). Nadalje, u Komentaru se navodi da „načelo ustavnosti može imati i različite oblike – materijalni i formalni. Ustavnost u materijalnom smislu predstavlja sadržinsku saglasnost nižih pravnih akata sa Ustavom, a formalna ustavnost podrazumjeva saglasnost nižih akata sa Ustavom u pogledu postupka njihovog donošenja“.

U predmetnom slučaju trebalo bi utvrditi da li je došlo do formalne neustavnosti – usljed činjenice da je odluka nadležnog odbora donijeta bez ispunjavanja uslova iz člana 154 stav 3 Ustava Crne Gore. Dodatno treba sagledati odredbe člana 7. stav 2 Zakona o Ustavnom sudu kojim je propisano da Ustavni sud o ispunjenju uslova za starosnu penziju, odnosno isteku mandata sudije Ustavnog suda, obaviještava predlagača koji je tog sudiju predložio, šest mjeseci prije ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, odnosno prije isteka mandata. Postavlja se pitanje da li je postupak razriješenja jedne sutkinje Ustavnog suda Crne Gore, formalno neustavan, jer nije sproveden u skladu sa odredbom člana 154 stav 3 Ustava Crne Gore.

Naime, ovaj član Ustava eksplicitno utvrđuje da „nastupanje razloga za prestanak funkcije ili razrješenje utvrđuje Ustavni sud na sjednici i tome obavještava Skupštinu“. Razlog postojanja ove odredbe je prije svega zaštita nezavisnosti Ustavnog suda i samih sudija Ustavnog suda od „odstrijela“ sudija koje nijesu podobne parlamentarnoj većini, što se u konkretnom slučaju sudije Dragane Đuranović upravo i desilo. U tom kontekstu treba sagledati dosadašnju praksu Ustavnog suda, u dijelu primjene odredaba čl. 154. st. 1 i 3. Ustava Crne Gore, kako odluke Ustavnog suda koje su donjete prije (sudije Mevlida Muratović, mr Hamdija Šarkinovića, dr Dragoljub Drašković, Midorag Iličković, Miodrag Gogić), ali i poslije slučaja prestanka funkcije sutkinje Dragane Đuranović (sudija Budimir Šćepanović), kao i obavještenje Ustavnog suda upućeno predsjedniku Crne Gore, gospodinu Jakovu Milatoviću, Su br. 996/24-2, od 25. decembra 2024. godine. Dakle, iz svega navedenog se jasno može zaključiti da je sutkinja Dragana Đuranović jedina sudija Ustavnog suda kojoj je za 60 godina postojanja Ustavnog suda (od nastanka) utvrđen prestanak funkcije po osnovu ispunjavanja uslova za starosnu penziju po osnovu odredbi Zakona o penzijsko invalidskom osiguranju. U svim drugim slučajevima to je rađeno po sili Zakona o radu, što ukazuje na diskriminatoran odnos Ustavnog odbora i parlametarne većine prema sutkinji Dragani Đuranović. Ovakav svoj pravni stav sudije Ustavnog suda obrazlažu da Ustavni sud nije dio pravosuđa, već poseban državni organ za zaštitu ustavnosti i zakonitosti pa se drugačije i uređuju Ustavom pitanja nadležnosti, ali i prestanka funkcije. Tako za razliku od funkcije sudije redovnog suda, koja u smislu odredbi člana 121 Ustava prestaje sticanjem uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, dotle funkcija sudijama Ustavnog suda prestaje u smislu odredbi člana 154 Ustava, pored ostalog, sticanjem uslova za starosnu penziju. Prema tome razlika je što se prestanak funkcije sudije redovnog suda vezuje za sticanje prava, koje propisuje Zakon o penzijsko invalidskom osiguranju, dok se prestanak funkcije sudije Ustavnog suda ne vezuje za pravo, već za uslove koje propisuju odredbe Zakona o radu. Svakako, u pitanju je pravni stav koje su većinski zauzele sudije Ustavnog suda, koji bi se morao poštovati od strane Skupštine i njenog Ustavnog odbora. Stoga je pravno deplasirano stavljati u istu ravan prestanak funkcije sudijama redovnih sudova koji se uređuje članom 121 Ustava, državnim tužiocima koji se uređuje članom 135 Ustava i sudijama Ustavnog suda koji se uređuje članom 154 Ustava. Takođe, ne stoji ni argument da su se sudije Ustavnog suda trebale izuzeti od odlučivanja, prilikom zauzimanja stava da se treba primjenjivati Zakon o radu shodno načelu “nemo iudex in sua casua” jer u Zakonu o Ustavnom sudu, koji je lex specijalis zakon, se ne navodi ovakva situacija kao razlog za izuzeće sudije. Naime, član 43 Zakona o Ustavnom sudu se odnosi na slučajeve kada su sudije učesnici u postuku (kada na primjer sudija podnose ustavnu žalbu, pa se onda mora izuzeti kada se o njoj odlučuje), ali striktno navedeni član se ne odnosi na ovu situaciju. Sudije se ne izuzimaju od glasanja, ni u situacijama kada glasaju za izbor predsjednika/ce Ustavnog suda, kao što je to poslednji slučaj izbora predsjednice Ustavnog suda Snežane Armenko.

Posebno je potrebno sagledati Odluku Ustavnog suda sa sjednice od 27. juna 2024. godine kojom je sa 4 glasa za i 2 protiv odlučeno da za sutkinju Draganu Djuranović nijesu nastupili razlozi za prestanak funkcije, jer ona nije ispunila uslove za starosnu penziju po odredbama Zakona o radu, iz čega se može zaključiti da su članovi Ustavnog odbora koji su glasali za prestanak njene funkcije, svjesno, znajući za stav Ustavnog suda po kojem sudijama US prestaje funkcija po sili Zakona o radu, ipak odlučili da zaključe, odnosno utvrde razlog za prestanak njene funkcije, primjenjujući odredbe člana 17 stav 2 Zakona o penzijsko invalidskom osiguranju. Dakle, članovi Ustavnog odbora su, iako pojedini nisu ni pravnici, preuzeli nadležnost Ustavnog suda utvrđujući razloge za prestanak funkcije jedne sutkinje Ustavnog suda pri tome primjenjujući pravo – odredbe Zakona o PIO. Nakon toga su uputili Predlog predsjedniku Skupštine da se konstatuje prestanak njenog mandata, iako to nikada nije bila nadležnost Ustavnog odbora, niti imaju zakonska ili podzakonska ovlašćenja za takvo nešto.

U tom kontekstu, treba sagledati Zaključak Ustavnog odbora Skupštine Crne Gore da se konstatuje prestanak funkcije sudiji Ustavnog suda na osnovu „Obavještenja predsjednice Ustavnog suda“ i da li takva radnja ima utemeljen pravni osnov. Saglasno tome treba utvrditi da li Odbor može „zaključiti“, odnosno umjesto Ustavnog suda utvrditi da li je neki sudija ispunio uslove za starosnu penziju, kao i da li Odbor može biti nadležan za tako nešto, dodatno uzimajući u obzir i član 38a Poslovnika o radu Skupštine Crne Gore koji precizno navodi šta je nadležnost Ustavnog odbora i čime se isti bavi. Jasno je da Ustavni odbor kao radno tijelo Skupštine ne može preuzeti nadležnost Ustavnog suda, te umjesto istog utvrđivati razloge za prestanak funkcije sudijama Ustavnog suda. U pitanju je postupak utvrđivanja, a ne konstatacije, pa ne stoje navodi da Ustavni sud ne donosi odluku, već samo konstatuje i da u tom slučaju nadležnost može da preuzme Ustavni odbor kao radno tijelo Skupštine. Bez obzira o kakvoj vrsti odluke se radi (konstitutivnoj, preobražajnoj, pa čak i deklarativnoj) istu može donjeti samo nadležni organ koji je određen Ustavom, a to je u ovom slučaju Ustavni sud. U protivnom odluka je formalno neustavna.

Takođe, dana 17. decembra 2024. godine Ustavni odbor je dostavio Predsjedniku Skupštine Predloga broj 074/24-62 da se konstatuje prestanak funkcije sudiji Ustavnog suda Dragani Đuranović, iako Ustavni odbor nema ni zakonskih, ni podzakonskih ovlašćenja i nadležnosti da predlaže prestanak funkcije sudiji US (vidjeti Predlog br. 0074/24-62 od 17. 12.2024.)

Konačno, treba sagledati i akt Predsjednika Skupštine Crne Gore kojim je Ustavni sud Crne Gore obaviješten da je, u skladu sa čl. 154. Ustava Crne Gore, na VI sjednici Drugog redovnog (jesenjeg) zasijedanja Skupštine Crne Gore u 2024. godini, održanoj 17. decembra 2024. godine, konstatovao prestanak funckije sudije Ustavnog suda Dragane Đuranović, zbog ispunjavanja uslova za starosnu penziju (br.00-32-2/24-728), od 18. decembra 2024. godine.

U kontekstu svega navedenog potpisnici Sporazuma iz opozicije očekuju da Venecijanska komisija utvrdi da li je prekršen član 154 stav 3 Ustava Crne Gore, odnosno da li je postupanje Ustavnog odbora Skupštine Crne Gore i Zaključak o penzionisanju (ispunjavanju uslova za starosnu penziju) sudije Ustavnog suda Crne Gore, Dragane Đuranović, formalno neustavan, te da li je, s toga, i akt konstatacije Predsjednika Skupštine Crne Gore, takođe neustavan„, piše u molbi Spajića Venecijanskoj komisiji.

Vlast i opozicija usaglasili su danas tekst pisma u kom će tražiti mišljenje Venecijanske komisije povodom prestanka funkcije Đuranović, u kojem su dva pitanja – jedno vlasti, a jedno opozicije.